նախընտրելի դարձնելԿառավարության ծրագիր կազմելու իրավական մշակույթը դեռեւս խոցելի է: Այս մասին NEWS.am-ի թղթակցի հետ զրույցում նշել է «Սահմանադրական իրավունքի կենտրոնի» խորհրդի նախագահ, ԵՊՀ իրավագիտության ֆակուլտետի սահմանադրական իրավունքի ամբիոնի վարիչ, իրավագիտության դոկտոր, պրոֆեսոր Գեւորգ Դանիելյանը:
Կառավարության կազմավորումն ավարտվել է, եւ վերջինս ձեռնամուխ է եղել ծրագիրը կազմելու գործընթացին, որը քսանօրյա ժամկետում պետք է ներկայացվի Ազգային ժողով: Արդեն այս փուլում իրավասու պաշտոնյաները կարծիքներ են հնչեցնում ոչ միայն նախկին ծրագրի, այլեւ ներկայումս կազմվող ծրագրի որակների առնչությամբ:
Գեւորգ Դանիելյանը, մեզ հետ հարցազրույցում մասնավորապես, ներկայացրել է, թե ի՞նչ է իրենից ներկայացնում կառավարության ծրագիրը, ինչպիսի՞ պահանջների պետք է այն բավարարի, ի՞նչ իրավաքաղաքական արժեք ունի այն, ի՞նչ կարող է հանրությունն ակնկալել դրանից եւ այլն:
Պարոն Դանիելյան, կառավարության ծրագրի հետ առնչվել եք ինչպես պաշտոնական դիրքի բերումով, այնպես էլ, որպես վարչական իրավունքի տեսաբան: Ինչո՞ւ է այն առաջացրել քաղաքական նկատելի աշխուժություն:
Կառավարության ծրագիրը, անշուշտ, ունի իրավական նշանակություն, ավելին այն ոչ միայն ամրագրվում է կառավարության որոշմամբ, այլեւ Սահմանադրության 74-րդ եւ 89-րդ հոդվածներով սահմանված կարգով, կառավարության կազմավորումից հետո քսանօրյա ժամկետում ներկայացվում է ԱԺ, ուր այն քննարկվում է արտահերթ եւ քվեարկության է դրվում ներկայացնելուց հետո հնգօրյա ժամկետում: Ազգային ժողովում ծրագրին հավանություն տալու մասին որոշումն ընդունվում է պատգամավորների ընդհանուր թվի ձայների մեծամասնությամբ: Ծրագրի նկատմամբ ընդգծված հետաքրքրությունը պատահական չէ, այն կոչված է հրապարակային եղանակով բացահայտելու երկրի գործադիր իշխանության առանցքային մարմնի առաջիկա գործունեության գերակա ուղղությունները, որոնք անմիջականորեն առնչվում են հանրության կենսական շահերին: Վերջապես, այն քաղաքական հետեւանքներ նախատեսող փաստաթուղթ է. նշենք միայն, որ Սահմանադրության 74.1. հոդվածի համաձայն, եթե Ազգային ժողովը երկու անգամ անընդմեջ երկու ամսվա ընթացքում հավանություն չի տալիս կառավարության ծրագրին, ապա Հանրապետության նախագահն արձակում է Ազգային ժողովը:
Արդարադատության ներկայիս նախարար Հովհաննես Մանուկյանը, անդրադառնալով նախորդ ծրագրին, նկատեց, որ այն բովանդակում է դեկլարատիվ դրույթներ, իսկ Հանրապետության վարչապետ Հովիկ Աբրահամյանը խոստացավ, որ կառավարության ծրագիրն իրատեսական է լինելու: Ըստ Ձեզ, զուտ իրավական չափանիշներով ինչպիսի՞ն պետք է լինի այդ փաստաթուղթը:
Այն, որ կառավարության ծրագրերը հայրենական իրողությունում քննադատության նյութ են դառնում ոչ միայն քաղաքական, այլեւ իրավական չափանիշներով, թերեւս, վկայում է այն մասին, որ այդպիսի իրավական փաստաթղթեր կազմելու իրավական մշակույթը դեռեւս խոցելի է, բացակայում են կայուն ավանդույթներ: Իհարկե, սխալներից ապահովագրվել գրեթե հնարավոր չէ, սակայն խոսքն առավել խորքային հարցադրումների մասին է, որոնք չպետք է տեղ գտնեին: Նախ, անդրադառնամ դեկլարատիվ դրույթների հարցին. այդպիսի դրույթներ չեն կարող լինել անգամ ընդհանրացվածության բարձր աստիճան ունեցող Սահմանադրությունում, ուստի այն առավել եւս անթույլատրելի է ենթաօրենսդրական ակտի պարագայում: Ցավոք, դեկլարատիվ դրույթների առկայության մասին դատողությունները հիմնազուրկ չեն: Նույն 2013թ. կառավարության ծրագրից կարելի է այն տպավորությունն ստանալ, որ այն միաժամանակ իշխանության բոլոր երեք ճյուղերի գործունեության գլխավոր սխեման է, ավելին՝ այն իրեն է «վերագրել» նաեւ այնպիսի ծրագրային կետեր, որոնք Սահմանադրության 85-րդ հոդվածի համաձայն, կարող էր իրականացնել առնվազն Հանրապետության նախագահի հետ համատեղ, մինչդեռ 2013թ. մայիսի 16-ին ընդունված ծրագրի «Արտաքին հարաբերություններ» վերտառությամբ 3.1.2. կետում չեք հանդիպի Հանրապետության նախագահի մասին որեւէ հիշատակում: Նույն ծրագրից մեկ այլ օրինակ. կառավարությունը, որպես ծրագրային կետ է ճանաչել «դատական համակարգի արդյունավետության բարձրացումը»:
Ուշադրություն դարձրեք, խոսքը ոչ թե այս խիստ կարեւորագույն խնդրում անհրաժեշտ աջակցության, այլ խնդրի լուծումն ամբողջությամբ կառավարության գործառույթ համարելու մասին է. ստացվում է, որ այդ համակարգում ոչ այնքան խրախուսելի արդյունավետության պատասխանատուն հենց կառավարությունն է: Եթե ասվածին հավելենք նաեւ, որ ծրագրում խոսվում է այնպիսի բազմաթիվ լուծումների մասին, որոնք առնվազն կարող են իրողություն դառնալ բացառապես Ազգային ժողովի կողմից համապատասխան օրենքներ ընդունելու պայմանով, ապա պատկերն ամբողջական կդառնա: Ճշտենք, որ ծրագրում անդրադարձ կա ոչ թե օրենսդրական նախաձեռնությամբ հանդես գալու, այլ անվերապահորեն իրականացվելիք այդ բնույթի համակարգային արդյունքներին հասնելու մասին, օրինակ. «սահմանել պետական կառավարման համակարգի բոլոր ճյուղերում պաշտոնյաների վարձատրության միասնական եւ արդարացի համակարգ...»:
Մի՞թե պարզ չէ, որ կառավարությունն իրավասու չէ նշված հարաբերության կարգավորման համար իրավական ակտ ընդունել (ի դեպ, այդ հարաբերությունների կարգավորումը վերջերս իրականացվեց հենց օրենքով): Հուսով եմ, որ կառավարության ներկայիս կարող ներուժն ի զորու կլինի պատրաստել հիրավի պատշաճ ու հիմնավորված ծրագիր:
Դուք անդրադարձաք Սահմանադրության եւ ծրագրի փոխհարաբերության խնդրին, իսկ չկա՞ն օրենսդրական ակտեր, որոնք նվիրված են հենց այդ ծրագրին ներկայացվող պահանջներին:
Կառավարության ծրագիրը կազմելու համար երկրի Հիմնական օրենքը, ըստ էության, կարեւորագույն «աջակից է», սակայն, ինչ խոսք, հարկ է հավուր պատշաճի հաշվի առնել մի քանի տասնյակի հասնող այն օրենքները, որոնցում ամրագրված են այս կամ այն ոլորտում կառավարության լիազորությունները: Մասնավորապես, դատական իշխանության առնչությամբ ծրագրային դրույթներ ամրագրելիս, հարկ է խստորեն ղեկավարվել ՀՀ դատական օրենգրքով, տնտեսական մրցակցության պաշտպանության ոլորտում՝ «Տնտեսական մրցակցության պաշտպանության մասին» ՀՀ օրենքով եւ այլն: Դատական իշխանության հետ կապված մի դրվագի մենք արդեն անդրադարձանք, Ձեր հարցի առնչությամբ ուսումնասիրենք մեկ այլ ոլորտ. վերը նշված ծրագրի 3.5.3. «Մրցակցության պաշտպանության համակարգը» վերտառությամբ կետում սահմանված է. «էապեu ուժեղացնել տնտեuական մրցակցության պաշտպանության հանձնաժողովի իրավաuություններն ու գործիքակազմը` հիմնվելով միջազգային լավագույն փորձի վրա»: Նախ, նշված հանձնաժողովն անկախ է, ընդ որում՝ անկախ է առաջին հերթին հենց կառավարությունից: Բացի այդ, միթե պարզ չէ, որ վերջինիս իրավասությունը կարող է ընդլայնվել բացառապես օրենքով: Ի դեպ, ինձ համար անհասկանալի են «ուժեղացնել իրավասությունները» եւ նմանաբնույթ այլ արտահայտությունները. սրանք առավել բնորոշ են կենցաղային խոսելաոճին: Ցավոք, այս կարգի թերությունները եզակի չեն, պարզապես հարցազրույցի ծավալը հաշվի առնելով, բավարարվենք այսքանով: Լավ, մյուս կողմից կառավարությունը բարեփոխումներ նախաձեռնելու ակնկալիքով հարկադրված է լինում պարբերաբար հանդես գալ օրենսդրական նախաձեռնությամբ:
Ինչո՞ւ Ազգային ժողովը, որպես միակ օրենսդիր մարմին այս հարցում չի դրսեւորում առավել շոշափելի ներգրավվածություն:
Սա լուրջ հիմնախնդիր է եւ ունի մի քանի ինչպես տեսական, այնպես էլ գործնական ասպեկտներ: Նախ, ներկայումս քննարկման փուլում գտնվող Սահմանադրական բարեփոխումների հայեցակարգի նախագծում հնարավորինս համարժեք ու համալիր արտացոլված է խորհրդարանի օրենսդրական գործունեության արդյունավետության բարձրացման խնդիրը եւ, կարծում եմ, դրական զարգացումների դեպքում մեզ կհաջողվի բեկում ակնկալել: Սակայն խնդիրն ունի նաեւ գործնական հետաքրքիր ասպեկտներ: Արդյո՞ք, ինքնին խրախուսելի է, երբ կառավարությունը հսկայական ներուժ է ծախսում եւ մի քանի հարյուրի հասնող օրինագծեր է ներկայացնում Ազգային ժողով: Ընդ որում, այդ օրենքների մեծ մասը բխում է կառավարության ծրագրից: Այս հարցը բազմակողմանի վերլուծելու անհրաժեշտություն կա, սա այն դեպքն է, երբ ասում ենք, որ «փաստը երկու ծայր ունի»: Ծրագրի իրատեսական լինելը, ինչի մասին խոսել է նաեւ Հանրապետության վարչապետ Հովիկ Աբրահամյանը, չի սահմանափակվում սոսկ նախատեսված օրենքների նախագծերը սահմանված ժամկետում պատրաստելով, հարկ է առնվազն հստակ հաշվարկել, թե այդ քանակի օրինագծերն ի զորո՞ւ է, արդյոք, խորհրդարանն ընդունել (նկատենք, որ օրինագծերի մի մեծ հատված տեւական ժամանակով հետաձգվում է եւ այդպես էլ չի ընդունվում այն ժամկետում, որի համար նախատեսված է եղել կառավարության ծրագիրը): Այս կարգի ցուցանիշները վկայում են այն մասին, որ օրենսդրական նախաձեռնության իրավունքից օգտվելը եւս պետք է իրականացվի ողջամտության սահմաններում, կառավարության գործունեության արդյունավետության չափանիշը բնավ մշակված օրինագծերի քանակը չէ:
Մինչ այս պահն առավելապես անդրադառնում էիք իշխանության այլ ճյուղերի հետ գործադիր իշխանության հիմնական մարմնի՝ կառավարության փոխհարաբերության խնդրին, իսկ ինչպիսի՞ն պետք է լինի ծրագրի համատեքստում կառավարության փոխհարաբերությունը մասնավոր սեկտորի հետ: Այս հատվածում եւս կան իրավաչափ լուծման կարոտ խնդիրներ: Ինքս պարբերաբար ու հետեւողականորեն բարձրացրել եմ այն հարցը, որ պետական մարմինները կոչված են իրականացնելու բացառապես պետական իշխանության գործառույթներ, իսկ «պետական ծառայություն» եզրույթը չպետք է նույնացնել մասնավոր սեկտորի կողմից իրականացվող տարաբնույթ «ծառայությունների» ու «սպասարկումների հետ», մինչդեռ՝ նեղ գերատեսչական շահերից ելնելով դեռեւս պահպանվում են այնպիսի գործառույթներ, որոնք որեւէ առնչություն չունեն պետական իշխանության իրականացման հետ: Դրանք, ըստ էության, առանձին գերատեսչությունների ապահովում են արտաբյուջետային միջոցներով: Արդյունքում ոչ միայն խաթարվում է հանրային ծառայության միասնականության սկզբունքը, որը եւս համարվել է հենց նույն ծրագրի հիմնադրույթ (նկատի ունենք, որ այդ միջոցները բաշխվում են միայն որոշ ստորաբաժանումների ծառայողների պարգեւատրելու տեսքով՝ անկախ նրանց աշխատանքի արդյունավետությունից), այլեւ պետական առանձին մարմինններ հարկադրված են լինում զբաղվելու ձեռնարկատիրության գործունեությանը բնորոշ գործով: Ասվածն ավելի առարկայան դարձնելու համար դարձյալ անդրադառնամ կառավարության մեկ այլ՝ 2012թ. հունիսի 18-ի թիվ 730-Ա որոշմամբ ընդունված ծրագրին, որի 3.3.1.1. կետում ոչ ավել ոչ պակաս ամրագրված է. «... հստակեցնել պետական կառավարման մարմինների գործառույթները: Մասնավորին պատվիրակել գործակալական, սպասարկման կամ մասնագիտական այն ծառայությունները, որոնք առավել արդյունավետ կարող են իրականացվել մասնավորի կողմից»: Այսպիսով, ի՞նչ է ստացվում. ներկայումս պետական կառավարման որոշ մարմիններ, ըստ նշված ծրագրի, իրականացում են սպասարկման եւ մասնագիտական ծառայություններ, սակայն դրանք մասնավորին կվերապահվեն ոչ թե ամբողջությամբ, այլ միայն այն չափով, որչափով հիմքեր կլինեն ենթադրելու, որ դրանք մասնավորի կողմից «առավել արդյունավետ կարող են իրականացվել»: Պատկերացնո՞ւմ եք, պետական մարմինների կողմից բնակչության սպասարկման գործունեությամբ զբաղվելն արդարացվում է ոչ թե սահմանադրականության չափանիշներով, այլ մասնավորի չկայացվածությամբ: Վերադառնում եմ իմ այն համոզմունքին, որ ներկայումս կազմվող ծրագրում մենք այլ պատկերի ականատեսը կլինենք:
